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靜 上觀新聞 2025-07-03 09:51:32
中心城市如果做小了，龍頭就做小了，城市群的發(fā)展動(dòng)力沒有了。
眾所周知，陸銘一直關(guān)注大城市發(fā)展。他的代表作《大國大城》，核心觀點(diǎn)就是：一個(gè)國家的人口和經(jīng)濟(jì)，會(huì)逐漸向城市群集中，在城市群內(nèi)部則會(huì)逐漸向大城市周圍的都市圈集中。
陸銘也關(guān)心鄉(xiāng)村。在問答網(wǎng)站知乎上，他有一條高贊回答，是講“大山深處的農(nóng)村該怎么發(fā)展”。他說：“如果當(dāng)?shù)赜匈u得出去的東西（包括旅游資源），就把路修進(jìn)去，如果沒有，就把人搬出來?！?/p>
兩者的邏輯是共通的：所有的生產(chǎn)要素和資源，應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展的需要，破除壁壘、自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。一個(gè)明確的方向是，把中心城市做大、優(yōu)勢地區(qū)做強(qiáng)，形成了規(guī)模效應(yīng)，方能帶動(dòng)周邊發(fā)展、提高整體效率。
這也是一個(gè)“做大蛋糕”的過程。在與解放日?qǐng)?bào)·上觀新聞?dòng)^見工作室的對(duì)話中，陸銘不止一次強(qiáng)調(diào)，今天的地區(qū)與地區(qū)之間，必須是合力“做蛋糕”，而不是斤斤計(jì)較地“分蛋糕”。能否打破“分蛋糕”的傳統(tǒng)觀念，將直接影響全局。
2020年8月24日，習(xí)近平總書記就“十四五”規(guī)劃編制主持召開經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)，陸銘是現(xiàn)場參會(huì)發(fā)言的專家之一。當(dāng)時(shí)陸銘提出，在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展方面，如果人口、土地、空間等體制性結(jié)構(gòu)性問題得以解決，將能產(chǎn)生巨大的“制度紅利”。
五年后的今天，陸銘被聘請(qǐng)為國家“十五五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)專家。在他看來，五年前提到的那些問題能否繼續(xù)突破，仍是未來五年中國發(fā)展的關(guān)鍵。
而上海這座中國最大的經(jīng)濟(jì)“大城”，也需要在更大的格局中考量自己的位置——換一個(gè)參照系，對(duì)很多問題的理解和對(duì)策，都會(huì)大不一樣。
【對(duì)話嘉賓】陸銘：全國政協(xié)委員，民建上海市委會(huì)副主委，上海市“十五五”規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)專家，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院院長，上觀智庫特聘顧問。
從都市圈角度，上海還能“大”得多
觀見：上海一直被稱作“大上海”，但這些年，大家對(duì)上海的人口、土地等，有許多新的議論。從你的“大國大城”視角看，上海夠大了嗎？
陸銘：最大最基本的問題是，什么叫上海？我們到底怎么看上海的定位？應(yīng)該用什么樣的視野來理解上海？
首先明確一點(diǎn)，中國現(xiàn)在面臨激烈的國際競爭，國家的競爭力來自哪里？來自長三角、珠三角這些條件最好的優(yōu)勢地區(qū)。要發(fā)揮出這樣的優(yōu)勢，必須有一個(gè)強(qiáng)大的增長極，也就是大城市跟周邊的中小城市連成片，一體化發(fā)展的都市圈。
我們從研究中得到結(jié)論，一個(gè)城市群的中心城市跟外圍之間，是存在輻射帶動(dòng)作用的。中心城市如果做小了，龍頭就做小了，城市群的發(fā)展動(dòng)力沒有了。
中國的城市過去都是行政管轄的概念。我們看城市的競爭力，要從都市圈去看，跟國外的城市比，也要從都市圈的角度去比。從行政管轄區(qū)域看，上海的規(guī)模似乎已經(jīng)很大了。但從都市圈的角度，上海還可以大得多，上海發(fā)揮的作用也應(yīng)該大得多。
觀見：也就需要一個(gè)新的參照系？
陸銘：很多數(shù)字的算法要變一變。比如人口。大家一直說上海好像人口太多了，但看看東京都市圈，超過3700萬；國內(nèi)的廣州和佛山，兩座緊密連接的城市人口加起來已經(jīng)達(dá)到2800萬。廣佛的關(guān)系其實(shí)就像上海的浦西和浦東的關(guān)系，是一個(gè)緊密的一體化的都市圈概念。深圳和東莞，兩座城市面積相加只有上海的2/3，但它的人口也是2800萬。這幾個(gè)都市圈出什么問題了嗎？好像沒有。不僅沒有出問題，還給本地和周邊地區(qū)帶來了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。
又比如軌道交通，大家一直說上海是軌交最長的城市，我提了很多次，不要老是這么講，這不科學(xué)。因?yàn)樯虾Ｊ且粋€(gè)行政管轄概念的城市，是不能和國外的單個(gè)城市這樣比較的。光看總量，如果把上海和毗鄰的中小城市甚至蘇州全部算進(jìn)來，在這個(gè)范圍內(nèi)打包統(tǒng)計(jì)所有的軌道交通、包括高鐵，我們的總里程比東京都市圈要少差不多1000公里。
觀見：并且他們的密度更高。
陸銘：不要簡單地比長度，要比密度，要比開發(fā)的強(qiáng)度。
現(xiàn)在更緊迫的問題是土地。東京都市圈，以皇居為中心，東京都市圈整個(gè)城市建設(shè)半徑大概是50-80公里。這個(gè)距離放到上海，相當(dāng)于從人民廣場分別到了昆山和蘇州市中心。同樣的范圍，從自然條件看，我們比他們好很多——我們都是平原，他們有大量的山地；我們幾乎沒有自然災(zāi)害，他們則處于地震帶上。但是東京都市圈集聚了超過3700萬的人口，上海與緊鄰的江浙中小城市形成的潛在都市圈人口約為3100萬，上海的人口是大約2500萬，比他們少。為什么？土地開發(fā)強(qiáng)度不夠。
東京都市圈在山地很多的情況下，開發(fā)強(qiáng)度還達(dá)到了33％，這樣的開發(fā)，似乎也沒有帶來環(huán)境破壞、不宜居、交通擁堵等負(fù)面影響。而我們?cè)诿娣e相當(dāng)、條件更好的范圍內(nèi)的土地開發(fā)強(qiáng)度只有約30％。
觀見：一提到開發(fā)強(qiáng)度，大家就想到各種各樣的“紅線”。很長時(shí)間以來一直有一種觀念，上海這樣的城市建設(shè)用地已經(jīng)所剩無幾了。
陸銘：一定程度上，過去的“紅線”更多是根據(jù)行政轄區(qū)概念來的，根據(jù)都市圈發(fā)展態(tài)勢，我們是否應(yīng)該在整個(gè)都市圈范圍內(nèi)考慮城市建設(shè)用地的供應(yīng)？現(xiàn)在普遍的說法是，一個(gè)城市的建設(shè)用地不能突破市域面積的50%。但如果從都市圈的范圍來進(jìn)行規(guī)劃，作為中心城市的這個(gè)地區(qū)為什么要維持50％的開發(fā)強(qiáng)度？為什么不能是51％、55％甚至是60％？
我的意思是，對(duì)于每一個(gè)“天花板”，恐怕都應(yīng)該有更嚴(yán)肅的理論基礎(chǔ)。比如現(xiàn)在，我們是不是可以考慮，中心城區(qū)往外延伸的軌交和高速公路沿線土地，有更高強(qiáng)度開發(fā)？就算在50公里半徑的都市圈范圍內(nèi)提高到33％，也還有大量的余地。這可以有極大突破。
要大膽地投，不要怕沒需求
觀見：從目前看，高強(qiáng)度開發(fā)可以從哪里著手？
陸銘：都市圈有兩種形態(tài)，一種我稱之為“八爪魚”，從中心城區(qū)沿著軌道交通和高速公路沿線高強(qiáng)度開發(fā)，天然地是一體化的，東京都市圈就是代表。另一種是“中心城區(qū)+衛(wèi)星城”的模式，我稱為“太陽系”，雖然中心城和新城之間也有高速公路和軌道交通的連接，但沿線的土地開發(fā)強(qiáng)度實(shí)際上不高，很多是農(nóng)田，中國的城市圈往往是這樣的。在后一種模式下，如果軌道交通和高速公路沿線土地可以優(yōu)先進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)，對(duì)一體化發(fā)展也有很大的好處。
觀見：但也有人會(huì)質(zhì)疑，高強(qiáng)度的開發(fā)意味著大量的成本，事實(shí)上有這么大的需求嗎？
陸銘：最近關(guān)于五個(gè)新城的發(fā)展規(guī)模上有些爭論，有人說，（五個(gè)新城）不要做太大了，實(shí)事求是一點(diǎn)。我的看法不一樣。上海都市圈要做大，上海管轄范圍內(nèi)的地方當(dāng)然要做大，五個(gè)新城的區(qū)位正好是連接中心城區(qū)和周邊的節(jié)點(diǎn)上，落子是沒有問題的。關(guān)鍵是怎么理解。比如人口，不能理解成“中心城區(qū)的人往外搬”來發(fā)展新城。在整個(gè)上海服務(wù)業(yè)占比越來越高，人口有重返中心城區(qū)的趨勢下，“搬人口”是違反市場規(guī)律的，可能是做不成的。五個(gè)新城要做成，必須想方設(shè)法引進(jìn)新的人口做增量，讓它成為突破人口天花板的一個(gè)空間。考慮土地、交通布局等，都是如此。
觀見：你的意思是，需要一定的超前布局？
陸銘：我一直覺得，應(yīng)該規(guī)劃先行，要敢于從未來的需求著手來布局，而不只是看現(xiàn)在有多少。并且，當(dāng)我們把數(shù)據(jù)打開來分析，對(duì)需求的理解就會(huì)不一樣。
再拿地鐵來說，上海地鐵的里程的確很長了，但至少有幾個(gè)問題。第一，中心城區(qū)的軌交密度還不夠。我最近看了一個(gè)內(nèi)環(huán)和中環(huán)中間的房子，說是“三軌交界處”，實(shí)際上步行到周邊任意一個(gè)軌道交通站點(diǎn)都至少需要20分鐘。但在東京、巴黎，中心城區(qū)的地鐵站密度是更高的。
第二，郊區(qū)仍未形成網(wǎng)格化的軌交網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)然最近已經(jīng)有向好的趨勢，我們?cè)诮ㄒ粋€(gè)軌交的外環(huán)，還有一些城際鐵路通往郊區(qū)和相鄰城市。但青浦、嘉定，更不要說奉賢、金山，軌道交通的覆蓋率還是不夠的。機(jī)場聯(lián)絡(luò)線去年底開通后，成了通勤線，就很說明問題，說明人們有大量的需求。
所以我始終覺得，上海的地鐵可以大膽去投，不會(huì)沒有人坐的。金山、奉賢，如果思路打開，我們不說全域開發(fā)，就打造幾個(gè)新城，圍繞軌交布局產(chǎn)業(yè)，在站點(diǎn)附近做工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園，絕對(duì)做得起來。不要不敢建，不建，只會(huì)限制城市的容量。然后，人口的控制又反過來限制了做基礎(chǔ)設(shè)施投資的空間。
觀見：成本問題怎么解決？
陸銘：靠制度。香港地鐵是掙錢的，是通過地鐵上蓋建筑的租金覆蓋成本，它的容積率很高，功能很多樣。相比之下，上海軌交站點(diǎn)上面的上蓋建筑，以及軌交站點(diǎn)附近的建筑物，容積率是不夠的。另外，我們的土地用途里面，產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地，分得太清楚?，F(xiàn)代化城市里，可不可以下面軌交、上面商業(yè)、再上面居?。咳绻梢?，形成立體開發(fā)格局，不管對(duì)軌交利用率還是城市活化，都有巨大作用。
觀見：上面這些都涉及很多政策突破，短期內(nèi)能落地嗎？
陸銘：從國家角度，保障優(yōu)勢地區(qū)要素供給，已經(jīng)是個(gè)明確的方向。我們當(dāng)然要抓住這樣的機(jī)會(huì)。就算政策不變，上海也有很多現(xiàn)有的政策可以用。比如農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，如果是用于重大工程，國家允許先使用后報(bào)備。上海有很多重大工程，土地供應(yīng)完全可以突破，而不是受制于自己紅線的劃定。
一體化，就要擺脫“分蛋糕”思維
觀見：從一體化、都市圈的角度看大城市，一方面要看它本身的規(guī)模，一方面還更要看它的帶動(dòng)力，看它跟周邊城市之間的關(guān)系。大城市的輻射能力很強(qiáng)，但從有輻射能力到真正釋放輻射效應(yīng)，是否還要突破一些障礙？
陸銘：我們現(xiàn)在從上海開車往江蘇跑，一個(gè)非常明顯的現(xiàn)象是，到了省界，上海這邊是農(nóng)田，江蘇這邊就是高樓大廈。全國不止一個(gè)超大城市和周邊城市之間，存在這種現(xiàn)象。在我看來，這樣的現(xiàn)象只應(yīng)該存在于國家與國家的邊界上，比如美國跟墨西哥。一國之內(nèi)的城市之間，是不應(yīng)該出現(xiàn)這種分割現(xiàn)象的。
那么為什么會(huì)這樣？源自于過去一個(gè)主流想法——肥水不流外人田。大家總覺得，如果我們和周邊城市的基礎(chǔ)設(shè)施連接得特別好，土地連片開發(fā)，我們的資源就流到外地去了。
這個(gè)想法背后，是一個(gè)思維的誤區(qū)，就是覺得大家是在“分蛋糕”。好像我給你多分一點(diǎn)，我就少了，你給我多分一點(diǎn)，你就少了，大城市發(fā)展慢下來一點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)、資源就能到中小城市去了。這是不對(duì)的。
“十五五”時(shí)期上海比較緊迫的事情，就是盡快推都市圈規(guī)劃，跟周邊中小城市形成一體化發(fā)展的態(tài)勢，破題可以從滬蘇同城化開始。
觀見：前不久召開的長三角主要領(lǐng)導(dǎo)人座談會(huì)，就強(qiáng)調(diào)了都市圈同城化。過去與上海相鄰的城市一直有個(gè)口號(hào)叫“對(duì)接大上?！?，似乎他們對(duì)“同城化”更積極、更渴切?，F(xiàn)在是否到了上海更主動(dòng)的時(shí)候？
陸銘：首先從思維方式上，同城化也好、對(duì)接也好，不能單純理解為“把你的產(chǎn)業(yè)搬到我這里來”。這不是對(duì)接。真正要追求的是，在規(guī)劃上、土地供應(yīng)上、基礎(chǔ)設(shè)施上充分對(duì)接，并且相互形成產(chǎn)業(yè)鏈上下游分工。
最近的華為就是個(gè)非常好的例子，華為研發(fā)總部是落在上海境內(nèi)的，但對(duì)臨近的江蘇省內(nèi)區(qū)域，在房地產(chǎn)、消費(fèi)等方面都產(chǎn)生了拉動(dòng)作用。還有生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，越來越多的醫(yī)藥研發(fā)在上海做，但生產(chǎn)基地落到蘇州或者江蘇其他地方。這就是通過產(chǎn)業(yè)鏈上下游的合理分工，形成中心城市與周邊中小城市的梯度發(fā)展格局，就不是“分蛋糕”思維了。
觀見：是共同“做蛋糕”。
陸銘：現(xiàn)在國家也在講統(tǒng)一大市場，地方政府破除惡性競爭式的招商引資，如果往這個(gè)方向，上海要主動(dòng)對(duì)接周邊中小城市，要主動(dòng)去牽頭分工合作。這個(gè)結(jié)果一定是共贏的。
我們看一下長三角，全世界還有哪個(gè)地方有這樣的優(yōu)勢？在制造業(yè)大國，加一條能當(dāng)海來用的長江，國內(nèi)是長江的龍頭，國際是亞太城市帶的中間節(jié)點(diǎn)。可以說，在自然條件方面，紐約、東京、歐洲的一些大城市，都比我們差遠(yuǎn)了。有這么好的條件，在長三角城市群內(nèi)部，幾個(gè)城市之間就能有一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，這件事做好了，再加上珠三角，全球范圍內(nèi)制造業(yè)就穩(wěn)在中國了，哪怕勞動(dòng)力成本、土地成本再提升一點(diǎn)，我們的市場一體化的優(yōu)勢也可以抵消部分成本。
“一盤棋”要解決動(dòng)力機(jī)制
觀見：你的這些觀點(diǎn)說的是上海和長三角，其實(shí)適用于全國很多地方，把優(yōu)勢地區(qū)進(jìn)一步做大，也需要全國性的政策支持?！笆奈濉鼻跋Γ阍磸?fù)呼吁解決經(jīng)濟(jì)資源空間錯(cuò)配問題，現(xiàn)在中央已經(jīng)明確提出“增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力”，如果為“十五五”再提一條具體的建議，你會(huì)提什么？
陸銘：我還是要呼吁，加快形成在人口流入地和人口流出地之間差異化發(fā)展的體制。在人口流入地，應(yīng)該增加建設(shè)用地供應(yīng)、調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、中心城區(qū)放寬容積率要求。在人口流出地，閑置的建設(shè)用地要通過復(fù)耕增加農(nóng)業(yè)用地，把建設(shè)用地的指標(biāo)挪到人口流入地使用。
觀見：但總是有人擔(dān)心，人口流出地會(huì)不會(huì)越來越荒廢？美國有一些老牌工業(yè)城市如今成了空城，我們類似鶴崗這樣的地方，會(huì)不會(huì)重蹈覆轍？
陸銘：從第五次人口普查到第六次人口普查，當(dāng)時(shí)全國有三分之一的地級(jí)市人口負(fù)增長；“六普”到“七普”，人口負(fù)增長的城市擴(kuò)大到了40%。這40%城市里，有一半是中心城區(qū)人口仍能正增長，另一半連中心城區(qū)也在負(fù)增長。我們基本可以下個(gè)判斷：隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，人口往大城市及周邊集中是大勢所趨。
面對(duì)大趨勢，我們要有思維的轉(zhuǎn)變。比如我們把鶴崗單獨(dú)拎出來，會(huì)覺得人口流失是個(gè)問題。但從個(gè)體的角度看，他離開這里一定是因?yàn)檎业搅烁玫木蜆I(yè)機(jī)會(huì)、掙了更多的錢，個(gè)體福利是改進(jìn)了的。從全國角度看，一些地方的人口流出也可能是個(gè)好事，實(shí)際上是勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，有利于把經(jīng)濟(jì)增長的蛋糕做得更大。
2022年，中國發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，把縣城分為五類，包括大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城。對(duì)后幾類縣城來說，最重要的是保障自己在國家經(jīng)濟(jì)體系里的職能，比如糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、邊境國防安全等。只要總的蛋糕做大了，國家再把發(fā)達(dá)地區(qū)掙的錢通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)給欠發(fā)達(dá)地區(qū)，問題不就解決了嗎？
觀見：這就涉及“一盤棋”的問題。但在基層實(shí)踐中，要做到“一盤棋”似乎并不容易，要讓生產(chǎn)要素跨區(qū)域充分流動(dòng)，也還有許多人為障礙。
陸銘：很多問題，都可以歸因于沒有處理好政府和市場的關(guān)系，政府部門的本地局部GDP和稅收最大化考核和思維方式一定程度對(duì)經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展形成了制約。我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府還在考慮怎么規(guī)避、繞開全國統(tǒng)一大市場建設(shè)所設(shè)的管制措施。
觀見：越到基層，官員越是容易有一種困惑，就是評(píng)估他們“政績”的方式似乎還是“我在當(dāng)下做了什么”，協(xié)同也好，長期主義也好，相對(duì)不太容易得到反饋。還有一點(diǎn)，近些年部分地方官員調(diào)動(dòng)頻繁，異地任職普遍，好像我不能很快拿出一點(diǎn)看得見的政績，就交代不過去。
陸銘：官員的任期制和異地任職是有好處的，比如相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的官員交流到相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，能帶來一些制度更新的活力，還能帶來全國一體化觀念的改變。最近有一批浙江的干部交流到了青海和甘肅，過去以后他們就提出，本地的旅游生態(tài)搞搞好，工業(yè)沒必要搞那么多，更多建設(shè)用地指標(biāo)可以配置到優(yōu)勢地區(qū)去——這就是對(duì)一體化的認(rèn)識(shí)比較清楚，長期呆在本地的官員可能就不會(huì)這樣想。
當(dāng)然，凡事都有兩面性。官員任期短，一定程度上會(huì)造成地方政策穩(wěn)定性不足，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃的戰(zhàn)略性思考也可能不足。此外，在短任期背景下，基于短期本地GDP增長的官員考核和激勵(lì)制度也與追求長期全局GDP增長的全國統(tǒng)一大市場建設(shè)相互矛盾。
觀見：歸根到底還是要解決動(dòng)力機(jī)制問題。
陸銘：此前有關(guān)部門問我們關(guān)于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場還有什么事情要做，我提出，根子上的問題就是要改變官員考核制度。地方保護(hù)主義、市場分割、重復(fù)建設(shè)、“內(nèi)卷式”惡性競爭，都和考核制度有關(guān)。只要根本上的指揮棒不變，地方官員的任期短，又考核本地GDP和稅收，有的時(shí)候就容易出現(xiàn)說一套做一套。
當(dāng)然，改變有個(gè)過程。當(dāng)務(wù)之急，也是比較可行的方法，是用好我們的體制優(yōu)勢，加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)省市一級(jí)對(duì)下級(jí)各地區(qū)各部門的領(lǐng)導(dǎo)，以自上而下的有力手勢，推動(dòng)指向同一目標(biāo)的改革。目標(biāo)是什么？無非都指向兩句話——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以人民為中心，最終是要實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家長期、全局、多維的現(xiàn)代化發(fā)展。
責(zé)編：寧靜
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二審：胡澤匯
三審：趙雨杉
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