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在我國(guó)，一部法律的誕生，要經(jīng)過(guò)法律案的提出、審議、表決、公布四個(gè)階段。

上周，在經(jīng)歷多年的醞釀后，《社會(huì)救助法草案》在十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上首次進(jìn)行審議，本周正處于公開(kāi)征求意見(jiàn)的階段。

當(dāng)前，我國(guó)在社會(huì)救助領(lǐng)域，只有一部行政法規(guī)《社會(huì)救助暫行辦法》。我們當(dāng)然關(guān)心，這部事關(guān)數(shù)千萬(wàn)低收入群體衣食冷暖的草案，條文之中有怎樣的變化。另一方面，我們更關(guān)心，面對(duì)救助范圍窄、程序繁瑣、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難等新情況、新問(wèn)題，這部法律何時(shí)可以頒布，并提供怎樣的破題思路，搭建起一個(gè)新的國(guó)家救助體系？本周視點(diǎn)關(guān)注：社會(huì)救助法，立法加速！

既要解決現(xiàn)實(shí)的緊迫問(wèn)題，又要回應(yīng)公眾長(zhǎng)久以來(lái)的期待，上周，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議，對(duì)備受關(guān)注的《社會(huì)救助法草案》進(jìn)行首次審議，這意味著，我國(guó)社會(huì)救助體系的法治進(jìn)程進(jìn)入了快車(chē)道。而隨著7章76條的草案全文在中國(guó)人大網(wǎng)公布，并用一個(gè)月的時(shí)間向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，公眾也得以了解，這部醞釀多年的法律，將為我國(guó)的社會(huì)救助體系，搭建起一個(gè)什么樣的整體框架。

要談社會(huì)救助，首先就要明確它的救助對(duì)象。而此次社會(huì)救助法草案的一大亮點(diǎn)，就是在過(guò)去特困人員、最低生活保障家庭等傳統(tǒng)社會(huì)救助對(duì)象的基礎(chǔ)上，新增最低生活保障邊緣家庭以及剛性支出困難家庭等，作為社會(huì)救助對(duì)象。

中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng) 鄭功成：這兩項(xiàng)我把它看成社會(huì)救助制度一個(gè)巨大的進(jìn)步。為什么把低保邊緣戶(hù)要納入視野，就在于我們過(guò)去低保制度有可能導(dǎo)致救助的“懸崖效應(yīng)”。比方說(shuō)我們某個(gè)地方的最低生活保障線是月收入人民幣四百元，結(jié)果我們有的低保戶(hù)可能只有390元、395元，那么他就享受了低保待遇。另外一戶(hù)人家剛好在低保線之上，收入401塊錢(qián)，低保就不能享受，其他的救助政策也不能享受，所以它就導(dǎo)致低保戶(hù)和低保的邊緣戶(hù)出現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)救助的“斷崖式效應(yīng)”。

2023年，民政部曾對(duì)這兩個(gè)群體做出清晰的定義：低保邊緣家庭，盡管不符合最低生活保障條件，但家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)1.5倍，就可以被認(rèn)定。而對(duì)于剛性支出困難家庭，則主要關(guān)注醫(yī)療、教育等必需支出占家庭總收入的比例。

家住江蘇揚(yáng)州儀征市月塘鎮(zhèn)山鄭村的詹喜梅，就在今年，剛剛被認(rèn)定為剛性支出困難家庭。

51歲的詹喜梅，因患有尿毒癥，需要常年進(jìn)行透析治療。此前一年的治療，自付費(fèi)用大約8000元，根據(jù)儀征市對(duì)于剛性支出困難家庭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，人均年收入扣減剛性支出后，要低于儀征市年最低生活保障9960元的標(biāo)準(zhǔn)。而詹女士的年收入經(jīng)測(cè)算后為1.84萬(wàn)元，減去醫(yī)療支出還有1.04萬(wàn)元，高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也就無(wú)法被納入救助范圍。不過(guò)，當(dāng)?shù)厝詫⒄才考{入了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)范圍，今年，因?yàn)獒t(yī)院為其調(diào)整了透析方式，治療費(fèi)用一下增加到每年1.75萬(wàn)元，當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)主動(dòng)監(jiān)測(cè)，將她認(rèn)定為剛性支出困難家庭。

江蘇揚(yáng)州儀征市民政局社會(huì)救助科科長(zhǎng) 吳佳佳：在基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)后目錄范圍內(nèi)的費(fèi)用，還可以再次報(bào)銷(xiāo)70%，詹女士原來(lái)每個(gè)月的就醫(yī)費(fèi)用大約為一千多元，救助之后每月能夠多報(bào)銷(xiāo)500元，個(gè)人費(fèi)用直接少了一半。

早在2021年，江蘇省便將低保邊緣家庭和剛性支出困難家庭納入到救助范圍。在全國(guó)層面，民政部則是通過(guò)全國(guó)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，來(lái)推動(dòng)這些群體的監(jiān)測(cè)和救助工作。截至去年3月底，全國(guó)獲得救助幫扶的低保邊緣人口共有728萬(wàn)人；獲得專(zhuān)項(xiàng)救助的剛性支出困難人口，則有584萬(wàn)人。而這樣的探索和實(shí)踐，已經(jīng)到了通過(guò)立法來(lái)規(guī)范和保障的階段。

事實(shí)上，早在1995年，社會(huì)救助立法項(xiàng)目就曾納入立法規(guī)劃。2014年，我國(guó)出臺(tái)了《社會(huì)救助暫行辦法》，但行政法規(guī)的制度剛性，還不足以約束整個(gè)國(guó)家社會(huì)救助體系的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)救助也正不斷面臨新挑戰(zhàn)，為此，中央曾發(fā)布多份政策文件，部署完善社會(huì)救助領(lǐng)域立法。加快社會(huì)救助法的立法進(jìn)程，已逐漸成為共識(shí)。

中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng) 鄭功成：我們特別希望社會(huì)救助制度，它應(yīng)該是相對(duì)成熟的，先把它上升到法治化的軌道，更利于保障低收入群體的權(quán)益?，F(xiàn)在我們的國(guó)力、財(cái)力應(yīng)該完全有這個(gè)能力，把這個(gè)制度建設(shè)好。

白巖松：此前社會(huì)救助中存在的一個(gè)短板是，達(dá)到低保條件的就會(huì)有一系列的政策支持，達(dá)不到低保條件的邊緣群體，雖然他們也很困難，但各項(xiàng)救助政策的支持就會(huì)面臨體制性的障礙。而這樣的人群數(shù)量還真不小，根據(jù)全國(guó)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)2023年的數(shù)據(jù)，我國(guó)低保對(duì)象、特困人員約4400多萬(wàn)，低保邊緣家庭成員、防止返貧監(jiān)測(cè)人口等等，還有2000多萬(wàn)。

因此，首次進(jìn)行審議的社會(huì)救助法草案，就把增加最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭作為社會(huì)救助對(duì)象寫(xiě)入了法律條文，目的就是要擴(kuò)大社會(huì)救助范圍，將更多有需要的人納入國(guó)家救助體系。與此同時(shí)，困難群體困難的原因也各不相同，有的面臨基本生活問(wèn)題，有的是在醫(yī)療、住房、就業(yè)甚至是心理干預(yù)、法律援助、技能培訓(xùn)等方面存在困難，所以，除了人群的擴(kuò)大，社會(huì)救助體系的多元化也是重點(diǎn)。

在成為低保救助對(duì)象之前，廣州彭女士的生活，曾一度陷入絕境。她曾是一名保潔員，每月約有2800元的收入，然而，疾病的襲來(lái)，改變了她的生活，藥費(fèi)、房租還有女兒的學(xué)費(fèi)，壓得她喘不過(guò)氣。

轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在2020年，在被認(rèn)定為低保救助對(duì)象后，廣州白云區(qū)鶴龍街道的社工，通過(guò)“穗救易”平臺(tái)，為她建立了“全息畫(huà)像”，串聯(lián)起民政、醫(yī)療、住建等多個(gè)部門(mén)的資源。

這就是彭女士所獲得的救助清單：社工幫助她申請(qǐng)了公租房，租金每月36元；此外，每月的低保金三千多元，每月還提供1000元的生活物資；醫(yī)療救助，讓她每月自付藥費(fèi)降至幾十元，女兒的教育救助則實(shí)現(xiàn)學(xué)費(fèi)全免。這就是一個(gè)公民可以獲得支持的社會(huì)救助體系，它可以幫助彭女士走出生活的困境。

社會(huì)救助體系，絕非只停留在“給錢(qián)給物”的物質(zhì)層面，更體現(xiàn)在救助服務(wù)的方方面面。而在社會(huì)救助法草案的諸多表述里，也從立法層面闡釋了社會(huì)救助內(nèi)容的擴(kuò)展，其中就涵蓋了醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等，草案第九條明確提出，堅(jiān)持扶志扶智相結(jié)合，激勵(lì)有勞動(dòng)能力的社會(huì)救助對(duì)象自助自立、解困脫困。彭女士所在的街道，還根據(jù)她的實(shí)際情況，為她找到了一個(gè)街道的公益性崗位。

廣州市白云區(qū)鶴龍街社工 黎小珊：因?yàn)樗矝](méi)有什么勞動(dòng)能力，她的這個(gè)病，連自己出去走兩步都可能會(huì)暈倒，然后就幫她申請(qǐng)了公益崗，就在街道辦那里，每天大概工作幾個(gè)小時(shí)，然后就可以靈活下班了。

除了擴(kuò)大救助人群，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助，由單一物質(zhì)救助向“物質(zhì)+服務(wù)”的綜合救助模式轉(zhuǎn)變，去年8月，民政部《全國(guó)服務(wù)類(lèi)社會(huì)救助試點(diǎn)工作方案》，就提出了相關(guān)目標(biāo)，試點(diǎn)工作要堅(jiān)持以人為本、兜牢底線，聚焦困難群眾急難愁盼問(wèn)題，為有需要的低收入人口，提供有針對(duì)性的照護(hù)服務(wù)、生活服務(wù)、關(guān)愛(ài)服務(wù)。

中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 岳經(jīng)綸：過(guò)去我們主要是現(xiàn)金的救助、物質(zhì)的救助，這些年隨著專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展，社會(huì)組織的發(fā)展，很多地方針對(duì)生活上一些特定需要的救助對(duì)象，往現(xiàn)金加服務(wù)的方向去提供救助，從地方開(kāi)始緩慢實(shí)踐的一個(gè)過(guò)程。

社會(huì)救助服務(wù)的擴(kuò)容，意味著多部門(mén)資源的整合。在廣州，2021年開(kāi)始建設(shè)的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，經(jīng)過(guò)不斷完善，如今已能快速完成各類(lèi)社會(huì)救助業(yè)務(wù)的申辦。

廣州市民政局社會(huì)救助處處長(zhǎng) 梁鏡清：老百姓可以在這個(gè)模塊里面通過(guò)刷臉來(lái)驗(yàn)證，以及簽署這個(gè)核對(duì)的電子授權(quán)書(shū)，就可以足不出戶(hù)申辦各類(lèi)的社會(huì)救助業(yè)務(wù)。聯(lián)通了審核審批、經(jīng)濟(jì)核對(duì)、服務(wù)管理三個(gè)平臺(tái)。

在廣州，“穗救易”平臺(tái)，除了完成一門(mén)受理協(xié)同辦理，社工還可以一鍵發(fā)布困難群眾的微心愿，慈善企業(yè)、社會(huì)組織可以實(shí)時(shí)認(rèn)領(lǐng)。社會(huì)救助法草案就規(guī)定，“為救助對(duì)象提供心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會(huì)融入等服務(wù)”。而民政部去年的試點(diǎn)工作方案也提出，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、精準(zhǔn)施策，準(zhǔn)確評(píng)估低收入人口救助服務(wù)需求，精準(zhǔn)對(duì)接各類(lèi)政策和資源。

白巖松：我們看到，伴隨著社會(huì)救助法的立法進(jìn)程，我國(guó)的社會(huì)救助體系也正面臨著迭代升級(jí)，對(duì)低收入人口的幫扶，正從“保生存”向“保基本、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展”拓展。基本生活之外，如何既“輸血”也“造血”，授人以魚(yú)也授人以漁，才是未來(lái)的大問(wèn)題，這也就是我們常說(shuō)的每一個(gè)公民都享有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，社會(huì)救助體系就不是發(fā)米發(fā)面發(fā)錢(qián)那么簡(jiǎn)單，而是需要社會(huì)融入、就業(yè)產(chǎn)業(yè)幫扶等發(fā)展性的政策措施。在這方面，政府相關(guān)部門(mén)的投入、資源自然是主力，但以借力、穿針引線的方式，引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)力量發(fā)光發(fā)熱也同樣重要。此次《社會(huì)救助法》草案中的亮點(diǎn)之一，便是設(shè)立專(zhuān)章，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助。

79歲的獨(dú)居老人粱女士，視力一級(jí)殘疾，聽(tīng)力功能退化，幾乎無(wú)法出門(mén)。雖然已有低保金、養(yǎng)老金和殘疾人補(bǔ)貼，但對(duì)于幾乎喪失自理能力的她來(lái)說(shuō)，只有物質(zhì)的支持顯然還不夠。目前，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)社工組織，由護(hù)工向她提供照料服務(wù)。

云南省昭通市巧家縣慧愛(ài)社工 郝金燦：社工機(jī)構(gòu)招聘的護(hù)工的工作內(nèi)容，是按時(shí)按需為服務(wù)對(duì)象開(kāi)展家務(wù)清潔、送醫(yī)陪護(hù)、煮飯助餐等生活照料服務(wù)，類(lèi)似于家政服務(wù)。

2023年，根據(jù)民政部等發(fā)布的通知要求，巧家縣民政局開(kāi)始通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，將社工機(jī)構(gòu)、慈善資源等社會(huì)力量，納入到低收入人口的服務(wù)體系，其中就包括對(duì)生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等，提供必要的訪視、照料服務(wù)。郝金燦所在的社工機(jī)構(gòu)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判承接了社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目，照看老人的護(hù)工，就由他們招聘與管理。

回到粱女士的生活，按照老人分級(jí)照護(hù)的相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，盡管她被當(dāng)?shù)亓袨檎兆o(hù)中的最高等級(jí)，每月給予不少于25天、不少于60小時(shí)的照護(hù)，但是對(duì)于粱女士這樣的獨(dú)居老人，每日2個(gè)多小時(shí)的照護(hù)時(shí)長(zhǎng)顯然不夠。因此，社工機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需求，提高了她的照護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

粱女士，被定為最高的紅色等級(jí)，這意味著，她的個(gè)人或家庭存在重大危機(jī)因素，她獲得的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)和頻次也高于民政系統(tǒng)確定的標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于社工機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這些工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，除了生活照料，還有心理?yè)嵛?、社區(qū)融入等難題，還有服務(wù)之外的時(shí)間里，老人發(fā)生意外時(shí)的救助問(wèn)題，這些都需要匯聚更多社會(huì)力量的參與。

在社會(huì)救助法草案公開(kāi)征求意見(jiàn)后，社會(huì)各界展開(kāi)的廣泛討論中，社會(huì)力量參與只是焦點(diǎn)話題之一。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)流動(dòng)人口為3.76億人，差不多每四個(gè)人中就有一個(gè)，規(guī)模如此之大的流動(dòng)人口，常住地的臨時(shí)救助體系建設(shè)，也是大家關(guān)注的重點(diǎn)。

中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 張浩淼：我之前做過(guò)研究，臨時(shí)救助這幾年覆蓋的非戶(hù)籍人口只占不到1%的比例。這就說(shuō)明大量的遇到臨時(shí)困難的流動(dòng)人口可能被排斥在救助之外，這是需要社會(huì)救助去重點(diǎn)關(guān)注和解決的問(wèn)題。

如何動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)地監(jiān)測(cè)到低收入群體，如何在社會(huì)救助中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)，如何平衡中央和地方的責(zé)任，社會(huì)救助法草案，開(kāi)始從法律的角度，聚焦一系列的問(wèn)題，并形成共識(shí)。公眾期待，一部更完善、更精準(zhǔn)、更具溫度的社會(huì)救助法，兜住民生和公平正義的安全線。

白巖松：隨著《社會(huì)救助法草案》的首次審議，整個(gè)國(guó)家救助體系的升級(jí)轉(zhuǎn)型也越來(lái)越清晰。如何讓“生存兜底”走向“尊嚴(yán)守護(hù)”，背后是一個(gè)大體系的變革。做好社會(huì)救助工作，不僅僅是社會(huì)的溫度，社會(huì)的責(zé)任，也是社會(huì)穩(wěn)定和安全的重要保障，幫別人也是在幫我們自己。

責(zé)編：萬(wàn)枝典

一審：歐陽(yáng)伶亞

二審：唐能

三審：文鳳雛

來(lái)源：央視新聞客戶(hù)端